Estimados amigos,
Les comparto este documento, con el único propósito de despertar la inquietud de discutir este tema de forma propositiva, para lo que será de gran util su opinión al respecto.
ANÁLISIS DE LA FACULTAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, A RAÍZ DE LA PROPUESTA DEL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA DE UN NUEVO PARADIGMA DE INTERPRETACIÓN DEL PRECEPTO, EN SU PROYECTO DE RESOLUCIÓN DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009
INTRODUCCIÓN
El día 3 de junio de 2010, el ministro Zaldívar presentó su propuesta de dictamen ante el pleno de la Suprema Corte, en el que no comparte con el informe de los comisionados la ilegalidad del esquema de subrogación, pero sí hace suyas las conclusiones de desorden generalizado del sistema de guarderías y señala a catorce funcionaros públicos como responsables de violaciones graves a derechos humanos, sosteniendo que las autoridades del IMSS fueron omisas en generar políticas públicas que hubieran hecho posible que esta tragedia se evitara.
A partir del 14 de junio el pleno de la Suprema Corte entró al análisis de este caso centrando su debate en cinco aspectos principales. El primero de ellos fue la naturaleza y alcances de la facultad de investigación, debido la novedosa visión del ponente que proponía acudir a la autoridad ética, moral y política que le confiere a la corte la Constitución, para proteger más proactivamente los derechos fundamentales. Al final, los ministros decidieron ceñirse a los precedentes que ellos mismos habían establecido en el caso Oaxaca; pero sin duda lo más significativo fue la definición en que la sostuvieron que no podían señalar autoridades responsables, sino involucradas.
El segundo aspecto fue el de la legalidad del esquema de subrogación de las guarderías que emplea el IMSS, el cual fue ratificado por el voto de la mayoría.
En tercer lugar, la corte revisó el argumento de desorden generalizado del proyecto desechándolo, a pesar de que la gran mayoría de los ministros habían reconocido que sí existieron irregularidades significativas en el desempeño de las autoridades.
Al llegar al tema de la existencia de las violaciones graves, la Suprema Corte decidió por mayoría que sí las hubo y, en consecuencia, procedió a analizar el tema de los responsables. Aquí nuevamente la decisión se alejó de la propuesta de Zaldívar, por lo que de las catorce personas que él había propuesto, únicamente se encontró que habían estado involucrados siete. Independientemente del debate sobre el alcance de los señalamientos, de la resolución destaca el hecho de que los tres funcionarios de mayor rango, Juan Molinar Horcasitas, Daniel Karam y Eduardo Bours, no fueron encontrados responsables.
Este caso evidencia los profundos problemas que en materia de protección de derechos humanos existen en México. Un suceso tan desafortunado como éste exige pensar en mecanismos que permitan por un lado evitarlo y, por otro, generar esquemas que mejoren el sistema de justicia, motivando estas circunstancias la elaboración de este breve ensayo.
El propósito de este análisis consiste en resaltar la trascendencia de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se deriva del párrafo segundo del numeral 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta facultad ha recibido innumerables críticas y se ha insistido en múltiples ocasiones y foros la desaparición de la facultad de investigación de la Corte, argumentando que el resultado de la investigación no tiene efectos vinculantes para las autoridades responsables y porque no existe una ley reglamentaria para este párrafo.
ANÁLISIS DE LA FACULTAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL, A RAÍZ DE LA PROPUESTA DEL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA DE UN NUEVO PARADIGMA DE INTERPRETACIÓN DEL PRECEPTO, EN SU PROYECTO DE RESOLUCIÓN DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009
INTRODUCCIÓN
El día 3 de junio de 2010, el ministro Zaldívar presentó su propuesta de dictamen ante el pleno de la Suprema Corte, en el que no comparte con el informe de los comisionados la ilegalidad del esquema de subrogación, pero sí hace suyas las conclusiones de desorden generalizado del sistema de guarderías y señala a catorce funcionaros públicos como responsables de violaciones graves a derechos humanos, sosteniendo que las autoridades del IMSS fueron omisas en generar políticas públicas que hubieran hecho posible que esta tragedia se evitara.
A partir del 14 de junio el pleno de la Suprema Corte entró al análisis de este caso centrando su debate en cinco aspectos principales. El primero de ellos fue la naturaleza y alcances de la facultad de investigación, debido la novedosa visión del ponente que proponía acudir a la autoridad ética, moral y política que le confiere a la corte la Constitución, para proteger más proactivamente los derechos fundamentales. Al final, los ministros decidieron ceñirse a los precedentes que ellos mismos habían establecido en el caso Oaxaca; pero sin duda lo más significativo fue la definición en que la sostuvieron que no podían señalar autoridades responsables, sino involucradas.
El segundo aspecto fue el de la legalidad del esquema de subrogación de las guarderías que emplea el IMSS, el cual fue ratificado por el voto de la mayoría.
En tercer lugar, la corte revisó el argumento de desorden generalizado del proyecto desechándolo, a pesar de que la gran mayoría de los ministros habían reconocido que sí existieron irregularidades significativas en el desempeño de las autoridades.
Al llegar al tema de la existencia de las violaciones graves, la Suprema Corte decidió por mayoría que sí las hubo y, en consecuencia, procedió a analizar el tema de los responsables. Aquí nuevamente la decisión se alejó de la propuesta de Zaldívar, por lo que de las catorce personas que él había propuesto, únicamente se encontró que habían estado involucrados siete. Independientemente del debate sobre el alcance de los señalamientos, de la resolución destaca el hecho de que los tres funcionarios de mayor rango, Juan Molinar Horcasitas, Daniel Karam y Eduardo Bours, no fueron encontrados responsables.
Este caso evidencia los profundos problemas que en materia de protección de derechos humanos existen en México. Un suceso tan desafortunado como éste exige pensar en mecanismos que permitan por un lado evitarlo y, por otro, generar esquemas que mejoren el sistema de justicia, motivando estas circunstancias la elaboración de este breve ensayo.
El propósito de este análisis consiste en resaltar la trascendencia de la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se deriva del párrafo segundo del numeral 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta facultad ha recibido innumerables críticas y se ha insistido en múltiples ocasiones y foros la desaparición de la facultad de investigación de la Corte, argumentando que el resultado de la investigación no tiene efectos vinculantes para las autoridades responsables y porque no existe una ley reglamentaria para este párrafo.
ANÁLISIS DEL TEMA
La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en casos de violaciones graves de garantías individuales, tiene sustento en el precepto constitucional cuyo segundo párrafo a la letra dispone:
Artículo 97. …
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionado (Sic.) especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o lo pidiere alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún Estado únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado.
…
En síntesis, tomando en cuenta tanto las consideraciones de los ministros, como las opiniones doctrinales, inclinándonos por la visión mayoritaria, podríamos decir y tomar como punto de partida, que la facultad de investigación en cita corresponde a un procedimiento de control constitucional de naturaleza jurídica-judicial en el sentido de que no constituye una acción procesal ni un procedimiento jurisdiccional, su tratamiento se reduce a un procedimiento administrativo para averiguar hechos que constituyen graves violaciones a garantías individuales.
Las características esenciales de la facultad de investigación y su procedimiento son las siguientes:
• Los solicitantes de que se ejercite la facultad de investigación pueden ser el Ejecutivo federal, Gobernador de cualquier Entidad Federativa, cualquiera de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, o puede ser iniciada de oficio por nuestro Máximo Tribunal. La investigación no es obligatoria para la Suprema Corte de Justicia de la Nación es una facultad discrecional.
• Los responsables de la investigación. La Corte podrá designar a algún Ministro, Jueces, Magistrados o comisionados especiales, para que lleven a cabo la investigación correspondiente.
• La competencia para la investigación puede ser federal local o municipal; en ocasiones hay intervención de autoridades de los diferentes órdenes de gobierno involucrados en la violación grave de garantías.
• El objeto de la investigación lo constituyen actos de autoridad que puedan constituir violaciones graves a garantías individuales, por acción, omisión, negligencia o indiferencia de las autoridades administrativas para respetar las garantías individuales.
• El informe que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación no es vinculante para las autoridades que se estimen involucradas en las graves violaciones de garantías individuales.
La facultad de investigación es definida por el Maestro Ernesto Ramírez Ochoa (Ramírez Ochoa) como un medio de control de responsabilidad política de los funcionarios públicos, por virtud del cual se pretende reparar la actuación irregular intencional de los funcionarios públicos que irrogan los derechos fundamentales, ante la marcada debilidad de rendición de cuentas y la impunidad generada por dichos actos lesivos. Por tanto la facultad de investigación desvela la trasgresión al orden Constitucional por parte de la autoridad o autoridades que han violentado los principios Constitucionales de democracia, división de poderes, soberanía y supremacía Constitucional. Esta facultad como control de la responsabilidad política se desprende de una preocupación del poder Constituyente, que se deriva directamente de la suspicacia en el inapropiado ejercicio del poder.
El Doctor Jorge Carpizo (Carpizo, 2005) hace mención de los diversos acontecimientos que pueden ser considerados como antecedentes de esta figura y destaca los hechos ocurridos en el puesto de Veracruz el 24 y 25 de junio de 1879, cuando se presumía la existencia de una conspiración para derrocar al presidente Porfirio Díaz y se ordenó la detención de diversas personas que se presumía formaban parte de la conspiración. El 25 de junio de ese año, el gobernador del estado ordenó la detención de diversas personas que se empezara a fusilar a los detenidos. Un juez de Distrito, avisado de tales hechos, se dirigió al lugar de fusilamiento, evitando la ejecución de tres de ellos, por lo que dicho juez comunicó al gobernador que los detenidos quedaban bajo el amparo y protección de la justicia federal.
Debido al escándalo e indignación que causaron tales hechos entre la población y a la gravedad de los mismos, el fiscal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación propuso al pleno de dicho tribunal la investigación de los acontecimientos, propuesta que fue aprobada por el pleno y ordenó al Juez de Distrito de Veracruz que realizara la averiguación, la cual fue analizada por el pleno de nuestro máximo Tribunal.
Posteriormente, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión aprobó un comunicado enviado por la Suprema Corte donde proponía que la averiguación de los hechos pasara a la segunda sección del gran jurado nacional, órgano que se declaró incompetente para juzgar al gobernador, por lo que ordenó se enviara el expediente al Ministro de Guerra y Marina para que lo turnara al juez competente, situación que jamás ocurrió.
Esta facultad de investigación es distinta a los controles construidos a partir del principio de división de poderes, los cuales tienen como sustento la idea de dividir y ser una balanza de las decisiones colectivamente vinculantes, y respaldadas con la coerción (Hobbes, 1985).
En el ordenamiento constitucional mexicano la facultad de investigación o control inductivo se inserta como un mecanismo de control adicional que intenta poner de relieve la irresponsabilidad política de servidores públicos que en el irregular desempeño de sus funciones eluden la existencia de los derechos fundamentales y de principios de rango constitucional.
La facultad de investigación pretende salvaguardar los principios políticos fundamentales de un Estado, como son la soberanía, la democracia, la división de poderes, la supremacía Constitucional y los derechos de los gobernados.
La naturaleza de esta facultad es una cuestión que ha generado intensos debates entre la doctrina, ya que se han sostenido diversas posturas al respecto.
En opinión de Antonio Carrillo Flores (Carrillo Flores, 1964), esta facultad no es de carácter jurisdiccional pese a que la ejerza el más alto tribunal de la nación, sino una facultad gubernativa de orden superior.
El ministro Ulises Schmill (Schmill, 1971) estima que el procedimiento consignado en el primer párrafo es de carácter represivo, y para Olea y Leyva (Olea y Leyva, 1953), responde al principio de colaboración de poderes, en la inteligencia de que la investigación que realiza la Corte no redunda en una sentencia, ya que ese tribunal no tiene facultades decisorias, sino sólo poder de documentación sin ninguna atribución de coerción o ejecución.
El maestro Fix-Zamudio (Fix-Zamudio, 2001) considera que se trata de un simple procedimiento; en tanto que para Octavio Hernández (Hernández, 1988) constituye un verdadero proceso.
En opinión de Lucio Cabrera (Cabrera Acevedo, 2002), esta atribución se mantiene como una mera reserva histórica por si llega el caso de una emergencia en el país, de un verdadero colapso nacional en que sea de gran importancia la utilización de esa facultad investigadora de la Corte.
Finalmente, el doctor Carpizo (Carpizo, Estudios Constitucionales, 1999) sostiene que es una de las garantías constitucionales que integran el contenido de la justicia constitucional mexicana, de carácter judicial porque la realiza e interviene la Suprema Corte de Justicia, pero no implica naturaleza jurisdiccional, porque sólo es una función investigadora en la cual la Suprema Corte no tiene ninguna atribución de decisión. El expediente que forma la Corte es de documentación y no es una sentencia.
Estimamos que ésta última es la interpretación más acorde con la naturaleza jurídica de la facultad contenida en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional.
Realicemos ahora un análisis del precepto, para lo cual, lo primero será determinar el objeto de la investigación y los sujetos involucrados en la misma.
El segundo párrafo del artículo 97 constitucional establece que la Suprema Corte puede realizar investigaciones sobre hechos que constituyan una grave violación a alguna garantía individual.
Al respecto, el máximo tribunal ha señalado que la violación grave a las garantías individuales se actualiza cuando la sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política o jurídica, a consecuencia de que: a) las propias autoridades que deben proteger a la población son las que producen los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquellos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones, y b) que frente a un desorden generalizado, las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encausar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales (Tesis P.LXXXVI/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996, p. 459).
Ahora bien, esta investigación puede ser realizada, en virtud de un nombramiento otorgado por la Suprema Corte, por: a) alguno o algunos de sus miembros; b) algún juez de distrito o magistrado de circuito, o c) uno o varios comisionados especiales. Esto quiere decir que, en realidad, el máximo tribunal se encuentra en plena libertad de designar a quien estime conveniente.
Finalmente, la investigación puede iniciarse a solicitud de: a) el Ejecutivo Federal; b) alguna de las cámaras del Congreso de la Unión; c) el gobernador de algún estado, aunque también puede iniciarse de oficio por la Suprema Corte. El tribunal pleno ha señalado que eso implica que ninguna otra persona está legitimada para solicitarla (Tesis P./J. 19/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. XI, marzo de 2000, p. 34); sin embargo, sobra decir que aun cuando la solicitud provenga de una parte no legitimada, verbi gratia, alguna organización privada, alguna fundación u organización no gubernamental, algún partido político, etcétera, si la Corte estima que debe actuar, podrá hacerlo de manera oficiosa, en la inteligencia de que si por el contrario decide no actuar, no estará obligada a motivar su proceder (Tesis P.XLVII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. IX, junio de 1999, p. 10).
Es importante destacar que aún cuando este procedimiento y el juicio de amparo versan sobre las garantías individuales contenidas en la Constitución, existen notables diferencias entre ambos. Al respecto, la Suprema Corte ha enunciado las siguientes (Tesis P.LXXXVIII/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996 p. 514):
a) Promovente. El juicio de amparo procede a petición del agraviado, en tanto que el procedimiento del artículo 97 se actúa de oficio o a petición de alguno de los órganos de gobierno expresamente señalados en la Constitución.
b) Naturaleza. El amparo es un proceso jurisdiccional, mientras que lo que regula el artículo 97 es un procedimiento indagatorio que sólo tiene por objeto descubrir la verdad de los hechos (Tesis P.LXXXVII/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996, p. 516).
c) Terminación. El juicio de amparo concluye con una sentencia en la que se puede conceder el amparo, negarlo, o bien sobreseer en el juicio; en cambio, el procedimiento del artículo 97 concluye con un informe sobre los hechos averiguados y la opinión de la Corte respecto a si los mismos constituyen o no una violación grave a las garantías individuales;
d) Materia. En el amparo se conoce de violaciones a garantías que afectan a personas determinadas, ya sean una o varias, pero sin trascendencia social, en tanto que en el procedimiento del artículo 97, las violaciones deben ser, a juicio de la Suprema Corte, graves y socialmente paradigmáticas.
e) Fines. En el amparo se pretende evitar que la violación de garantías se consume a fin de restituir al agraviado en el goce de la garantía violada, en tanto que la averiguación del artículo 97 versa sobre el conocimiento de posibles violaciones a garantías, pero a través de hechos ya consumados.
En el mismo sentido, también nuestro máximo tribunal ha dicho que la facultad de investigación señalada en el artículo 97 constitucional, no procede si se advierte que la finalidad de su ejercicio es solamente velar por la eficacia de una sentencia de amparo, toda vez que la Ley de Amparo contiene los medios y formas para lograr ese cometido (Tesis P.XLIV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. V, marzo de 1997, p. 655).
Ahora, aun cuando el párrafo segundo del artículo 97 no señala cuál debe ser el destino del informe que se elabore, el tribunal pleno ha dicho que esa omisión debe interpretarse a la luz del párrafo tercero, el cual indica que se hará llegar oportunamente a los órganos competentes.
Un ejemplo práctico de esta circunstancia es lo sucedido en el caso de la matanza de Aguas Blancas, en donde el informe elaborado por la Suprema Corte ordenó expresamente que se notificara el resultado de la investigación al presidente de la República, quien había solicitado dicha averiguación, que se enviara copia certificada al Congreso de la Unión para su conocimiento y al procurador general de la República para los efectos de su representación, debiendo tomar noticia de dicho informe el gobernador en funciones del estado de Guerrero y el Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad. Por su trascendencia, también se puso a disposición de las autoridades competentes que lo requiriesen, el material probatorio recabado durante la investigación, y se ordenó la publicación de dicho informe en el Semanario Judicial de la Federación.
La facultad de investigación prevista en el articulo 97 párrafo segundo de la Constitución requiere de un consenso entre juristas, académicos y miembros del Poder judicial de la Federación para ser definida como un medio de control constitucional con efectos vinculantes. La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede contribuir a la realización del equilibrio de poderes, mediante un procedimiento que respete los principios del debido proceso, en especial garantía de audiencia, defensa y formalidades esenciales del procedimiento. El informe que emita la Suprema Corte de Justicia de La Nación en cualquier caso de investigación de violaciones graves a garantías individuales debe pronunciarse directamente respecto a los probables responsables por actos u omisiones en hechos investigados.
Es urgente crear la Ley Reglamentaria del artículo 97 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el que se fijen el procedimiento de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y sus efectos jurídicos.
En el caso que analizamos, la simple delimitación de la existencia de violaciones graves a garantías individuales por parte de las autoridades no es suficiente para satisfacer el cumplimiento de las prerrogativas de las víctimas y ofendidos de los delitos consumados.
Artículo 97. …
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionado (Sic.) especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o lo pidiere alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún Estado únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal que averigüe la conducta de algún Juez o Magistrado.
…
En síntesis, tomando en cuenta tanto las consideraciones de los ministros, como las opiniones doctrinales, inclinándonos por la visión mayoritaria, podríamos decir y tomar como punto de partida, que la facultad de investigación en cita corresponde a un procedimiento de control constitucional de naturaleza jurídica-judicial en el sentido de que no constituye una acción procesal ni un procedimiento jurisdiccional, su tratamiento se reduce a un procedimiento administrativo para averiguar hechos que constituyen graves violaciones a garantías individuales.
Las características esenciales de la facultad de investigación y su procedimiento son las siguientes:
• Los solicitantes de que se ejercite la facultad de investigación pueden ser el Ejecutivo federal, Gobernador de cualquier Entidad Federativa, cualquiera de las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, o puede ser iniciada de oficio por nuestro Máximo Tribunal. La investigación no es obligatoria para la Suprema Corte de Justicia de la Nación es una facultad discrecional.
• Los responsables de la investigación. La Corte podrá designar a algún Ministro, Jueces, Magistrados o comisionados especiales, para que lleven a cabo la investigación correspondiente.
• La competencia para la investigación puede ser federal local o municipal; en ocasiones hay intervención de autoridades de los diferentes órdenes de gobierno involucrados en la violación grave de garantías.
• El objeto de la investigación lo constituyen actos de autoridad que puedan constituir violaciones graves a garantías individuales, por acción, omisión, negligencia o indiferencia de las autoridades administrativas para respetar las garantías individuales.
• El informe que emite la Suprema Corte de Justicia de la Nación no es vinculante para las autoridades que se estimen involucradas en las graves violaciones de garantías individuales.
La facultad de investigación es definida por el Maestro Ernesto Ramírez Ochoa (Ramírez Ochoa) como un medio de control de responsabilidad política de los funcionarios públicos, por virtud del cual se pretende reparar la actuación irregular intencional de los funcionarios públicos que irrogan los derechos fundamentales, ante la marcada debilidad de rendición de cuentas y la impunidad generada por dichos actos lesivos. Por tanto la facultad de investigación desvela la trasgresión al orden Constitucional por parte de la autoridad o autoridades que han violentado los principios Constitucionales de democracia, división de poderes, soberanía y supremacía Constitucional. Esta facultad como control de la responsabilidad política se desprende de una preocupación del poder Constituyente, que se deriva directamente de la suspicacia en el inapropiado ejercicio del poder.
El Doctor Jorge Carpizo (Carpizo, 2005) hace mención de los diversos acontecimientos que pueden ser considerados como antecedentes de esta figura y destaca los hechos ocurridos en el puesto de Veracruz el 24 y 25 de junio de 1879, cuando se presumía la existencia de una conspiración para derrocar al presidente Porfirio Díaz y se ordenó la detención de diversas personas que se presumía formaban parte de la conspiración. El 25 de junio de ese año, el gobernador del estado ordenó la detención de diversas personas que se empezara a fusilar a los detenidos. Un juez de Distrito, avisado de tales hechos, se dirigió al lugar de fusilamiento, evitando la ejecución de tres de ellos, por lo que dicho juez comunicó al gobernador que los detenidos quedaban bajo el amparo y protección de la justicia federal.
Debido al escándalo e indignación que causaron tales hechos entre la población y a la gravedad de los mismos, el fiscal de la Suprema Corte de Justicia de la Nación propuso al pleno de dicho tribunal la investigación de los acontecimientos, propuesta que fue aprobada por el pleno y ordenó al Juez de Distrito de Veracruz que realizara la averiguación, la cual fue analizada por el pleno de nuestro máximo Tribunal.
Posteriormente, la Comisión Permanente del Congreso de la Unión aprobó un comunicado enviado por la Suprema Corte donde proponía que la averiguación de los hechos pasara a la segunda sección del gran jurado nacional, órgano que se declaró incompetente para juzgar al gobernador, por lo que ordenó se enviara el expediente al Ministro de Guerra y Marina para que lo turnara al juez competente, situación que jamás ocurrió.
Esta facultad de investigación es distinta a los controles construidos a partir del principio de división de poderes, los cuales tienen como sustento la idea de dividir y ser una balanza de las decisiones colectivamente vinculantes, y respaldadas con la coerción (Hobbes, 1985).
En el ordenamiento constitucional mexicano la facultad de investigación o control inductivo se inserta como un mecanismo de control adicional que intenta poner de relieve la irresponsabilidad política de servidores públicos que en el irregular desempeño de sus funciones eluden la existencia de los derechos fundamentales y de principios de rango constitucional.
La facultad de investigación pretende salvaguardar los principios políticos fundamentales de un Estado, como son la soberanía, la democracia, la división de poderes, la supremacía Constitucional y los derechos de los gobernados.
La naturaleza de esta facultad es una cuestión que ha generado intensos debates entre la doctrina, ya que se han sostenido diversas posturas al respecto.
En opinión de Antonio Carrillo Flores (Carrillo Flores, 1964), esta facultad no es de carácter jurisdiccional pese a que la ejerza el más alto tribunal de la nación, sino una facultad gubernativa de orden superior.
El ministro Ulises Schmill (Schmill, 1971) estima que el procedimiento consignado en el primer párrafo es de carácter represivo, y para Olea y Leyva (Olea y Leyva, 1953), responde al principio de colaboración de poderes, en la inteligencia de que la investigación que realiza la Corte no redunda en una sentencia, ya que ese tribunal no tiene facultades decisorias, sino sólo poder de documentación sin ninguna atribución de coerción o ejecución.
El maestro Fix-Zamudio (Fix-Zamudio, 2001) considera que se trata de un simple procedimiento; en tanto que para Octavio Hernández (Hernández, 1988) constituye un verdadero proceso.
En opinión de Lucio Cabrera (Cabrera Acevedo, 2002), esta atribución se mantiene como una mera reserva histórica por si llega el caso de una emergencia en el país, de un verdadero colapso nacional en que sea de gran importancia la utilización de esa facultad investigadora de la Corte.
Finalmente, el doctor Carpizo (Carpizo, Estudios Constitucionales, 1999) sostiene que es una de las garantías constitucionales que integran el contenido de la justicia constitucional mexicana, de carácter judicial porque la realiza e interviene la Suprema Corte de Justicia, pero no implica naturaleza jurisdiccional, porque sólo es una función investigadora en la cual la Suprema Corte no tiene ninguna atribución de decisión. El expediente que forma la Corte es de documentación y no es una sentencia.
Estimamos que ésta última es la interpretación más acorde con la naturaleza jurídica de la facultad contenida en el segundo párrafo del artículo 97 constitucional.
Realicemos ahora un análisis del precepto, para lo cual, lo primero será determinar el objeto de la investigación y los sujetos involucrados en la misma.
El segundo párrafo del artículo 97 constitucional establece que la Suprema Corte puede realizar investigaciones sobre hechos que constituyan una grave violación a alguna garantía individual.
Al respecto, el máximo tribunal ha señalado que la violación grave a las garantías individuales se actualiza cuando la sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política o jurídica, a consecuencia de que: a) las propias autoridades que deben proteger a la población son las que producen los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquellos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones, y b) que frente a un desorden generalizado, las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encausar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales (Tesis P.LXXXVI/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996, p. 459).
Ahora bien, esta investigación puede ser realizada, en virtud de un nombramiento otorgado por la Suprema Corte, por: a) alguno o algunos de sus miembros; b) algún juez de distrito o magistrado de circuito, o c) uno o varios comisionados especiales. Esto quiere decir que, en realidad, el máximo tribunal se encuentra en plena libertad de designar a quien estime conveniente.
Finalmente, la investigación puede iniciarse a solicitud de: a) el Ejecutivo Federal; b) alguna de las cámaras del Congreso de la Unión; c) el gobernador de algún estado, aunque también puede iniciarse de oficio por la Suprema Corte. El tribunal pleno ha señalado que eso implica que ninguna otra persona está legitimada para solicitarla (Tesis P./J. 19/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. XI, marzo de 2000, p. 34); sin embargo, sobra decir que aun cuando la solicitud provenga de una parte no legitimada, verbi gratia, alguna organización privada, alguna fundación u organización no gubernamental, algún partido político, etcétera, si la Corte estima que debe actuar, podrá hacerlo de manera oficiosa, en la inteligencia de que si por el contrario decide no actuar, no estará obligada a motivar su proceder (Tesis P.XLVII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. IX, junio de 1999, p. 10).
Es importante destacar que aún cuando este procedimiento y el juicio de amparo versan sobre las garantías individuales contenidas en la Constitución, existen notables diferencias entre ambos. Al respecto, la Suprema Corte ha enunciado las siguientes (Tesis P.LXXXVIII/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996 p. 514):
a) Promovente. El juicio de amparo procede a petición del agraviado, en tanto que el procedimiento del artículo 97 se actúa de oficio o a petición de alguno de los órganos de gobierno expresamente señalados en la Constitución.
b) Naturaleza. El amparo es un proceso jurisdiccional, mientras que lo que regula el artículo 97 es un procedimiento indagatorio que sólo tiene por objeto descubrir la verdad de los hechos (Tesis P.LXXXVII/96, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. III, junio de 1996, p. 516).
c) Terminación. El juicio de amparo concluye con una sentencia en la que se puede conceder el amparo, negarlo, o bien sobreseer en el juicio; en cambio, el procedimiento del artículo 97 concluye con un informe sobre los hechos averiguados y la opinión de la Corte respecto a si los mismos constituyen o no una violación grave a las garantías individuales;
d) Materia. En el amparo se conoce de violaciones a garantías que afectan a personas determinadas, ya sean una o varias, pero sin trascendencia social, en tanto que en el procedimiento del artículo 97, las violaciones deben ser, a juicio de la Suprema Corte, graves y socialmente paradigmáticas.
e) Fines. En el amparo se pretende evitar que la violación de garantías se consume a fin de restituir al agraviado en el goce de la garantía violada, en tanto que la averiguación del artículo 97 versa sobre el conocimiento de posibles violaciones a garantías, pero a través de hechos ya consumados.
En el mismo sentido, también nuestro máximo tribunal ha dicho que la facultad de investigación señalada en el artículo 97 constitucional, no procede si se advierte que la finalidad de su ejercicio es solamente velar por la eficacia de una sentencia de amparo, toda vez que la Ley de Amparo contiene los medios y formas para lograr ese cometido (Tesis P.XLIV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Pleno, Novena Época, t. V, marzo de 1997, p. 655).
Ahora, aun cuando el párrafo segundo del artículo 97 no señala cuál debe ser el destino del informe que se elabore, el tribunal pleno ha dicho que esa omisión debe interpretarse a la luz del párrafo tercero, el cual indica que se hará llegar oportunamente a los órganos competentes.
Un ejemplo práctico de esta circunstancia es lo sucedido en el caso de la matanza de Aguas Blancas, en donde el informe elaborado por la Suprema Corte ordenó expresamente que se notificara el resultado de la investigación al presidente de la República, quien había solicitado dicha averiguación, que se enviara copia certificada al Congreso de la Unión para su conocimiento y al procurador general de la República para los efectos de su representación, debiendo tomar noticia de dicho informe el gobernador en funciones del estado de Guerrero y el Tribunal Superior de Justicia de dicha entidad. Por su trascendencia, también se puso a disposición de las autoridades competentes que lo requiriesen, el material probatorio recabado durante la investigación, y se ordenó la publicación de dicho informe en el Semanario Judicial de la Federación.
La facultad de investigación prevista en el articulo 97 párrafo segundo de la Constitución requiere de un consenso entre juristas, académicos y miembros del Poder judicial de la Federación para ser definida como un medio de control constitucional con efectos vinculantes. La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación puede contribuir a la realización del equilibrio de poderes, mediante un procedimiento que respete los principios del debido proceso, en especial garantía de audiencia, defensa y formalidades esenciales del procedimiento. El informe que emita la Suprema Corte de Justicia de La Nación en cualquier caso de investigación de violaciones graves a garantías individuales debe pronunciarse directamente respecto a los probables responsables por actos u omisiones en hechos investigados.
Es urgente crear la Ley Reglamentaria del artículo 97 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en el que se fijen el procedimiento de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y sus efectos jurídicos.
En el caso que analizamos, la simple delimitación de la existencia de violaciones graves a garantías individuales por parte de las autoridades no es suficiente para satisfacer el cumplimiento de las prerrogativas de las víctimas y ofendidos de los delitos consumados.
CONCLUSIONES
Constituye el proyecto del ministro Arturo Zaldivar Lelo De la Rea, un plausible esfuerzo por modificar el curso en cuanto a la forma de abordar la facultad de investigación de la Suprema Corte, en cuanto pretende dar una visión predominante de protección a los derechos fundamentales.
Atendiendo a los antecedentes de la atribución establecida actualmente en el párrafo segundo del artículo 97 constitucional, debe concluirse que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al realizar las investigaciones conducentes, carece de atribuciones para indagar sobre hechos que puedan constituir delitos federales y, menos aún, para ejercer las facultades que constitucional o legalmente se han otorgado al Ministerio Público, lo que permite concluir que la averiguación de hechos que puedan constituir una grave violación de garantías individuales, constituye un medio formalmente judicial y materialmente administrativo de control constitucional, cuya naturaleza es ajena a cualquier investigación de carácter penal.
En ese tenor, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el artículo 97, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ejerce la facultad de investigación, con la finalidad de investigar algún hecho o hechos que puedan constituir una grave violación de garantías individuales, pero esas facultades revisten autonomía e independencia respecto a procesos como a procedimientos; consecuentemente las determinaciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en ejercicio de la facultad de investigación, se encuentran acotadas al ámbito de la competencia del artículo 97 constitucional, el cual tiene como único propósito conocer la verdad material de lo sucedido y determinar si existieron o no graves violaciones de garantías individuales, sin que con motivo de dicha investigación pueda imponer sanciones, determinar responsabilidades de cualquier índole o exonerar individuos, consecuentemente, las resoluciones de la corte no tienen carácter jurisdiccional ni vinculatorio sino de una simple valoración de las violaciones, por tanto son tomadas como referencia para que los poderes o autoridades en el ámbito de su competencia actúen y sancionen.
Aunado a lo anterior, las resoluciones de la corte sólo cumplen una función investigadora que no tiene carácter jurisdiccional ni coercitivo o siquiera de recomendación, las autoridades las pueden o no tomarlas en consideración, toda vez que la corte sólo realiza una función de homologación, es decir, se limita a investigar y dar fe del resultado de esa investigación, para que sean las autoridades competentes en cada caso las que apliquen la ley en aquellos casos en que se descubran a través de esa investigación violaciones graves a las garantías fundamentales.
Consecuentemente, es necesario reglamentar el artículo 97, dado que de la insuficiencia normativa en materia de procedencia, procedimiento y efectos de la investigación, además de evitar el riesgo de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación emita criterios distintos en cada caso solicitado, para aceptar o negar la atracción de las violaciones constitucionales por autoridades federales o locales, en sus tres niveles de gobierno, de esta manera se podría subsanar las diferencias mediante una ley reglamentaria de los párrafos segundo y tercero del artículo 97 constitucional.
De esta forma, se podría evitar que la Suprema Corte emita las reglas que seguirá cada vez que determine ejercer la facultad de investigación contenida en el artículo 97 constitucional, pues se trata de una facultad legislativa elaborar ordenamientos normativos.
Dado que la naturaleza jurídico-constitucional de este mecanismo es el que debe permitir su eficacia garantista, reglamentando la actuación de la Suprema Corte, dotándola de una figura con amplias posibilidades de investigación y acción jurídica, se podrá ofrecer un resultado que satisfaga a una gran parte de los gobernados.
Igualmente, es necesario ampliar la legitimación para que los órganos del Estado puedan solicitar a la Suprema Corte conocer y resolver de los asuntos en que haya violaciones a las garantías fundamentales trascendentes e importantes, mediante el ejercicio de su facultad de atracción, como es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Trabajos citados
Cabrera Acevedo, L. (2002). El Constituyente de 1917 y el Poder Judicial de la Federación. México: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Carpizo, J. (1999). Estudios Constitucionales. México: Porrúa.
Carpizo, J. (2005). Propuestas sobre el Ministerio Público y la función de investigación de la Suprema Corte. México: Porrúa.
Carrillo Flores, A. (1964). La Suprema Corte en las reformas sociales de México. Revista de la Facultad de Derecho .
Fix-Zamudio, H. (2001). Derecho Constitucional. México: Porrúa.
Hernández, O. A. (1988). Mil y un planes, tres revoluciones y una última Constitución. México: Porrúa.
Hobbes, T. (1985). El Espítiru de las Leyes. Barcelona: Orbis.
Olea y Leyva, T. (1953). El Amparo y el desamparo. Ensayo de Interpretación del párrafo III del artículo 97 constitucional. Problema Jurídicos y sociales de México .
Ramírez Ochoa, E. (s.f.). Lasalliius. Recuperado el 01 de 08 de 2010, de http://sites.google.com/site/lasallius/analisis-de-la-facultad-de-investigacion-de-la-suprema
Schmill, U. (1971). El Sistema de la Constitución Mexicana. México: Porrúa.
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